Alors que les dotations de l’Etat reculeront de 11 milliards entre 2015 et 2017, l’Agence France Locale prête aux collectivités pour qu’elles puissent répondre à leurs besoins de financement.
En comparant aux autres pays européens, l’autonomie des collectivités locales françaises reste limitée, comme en atteste la part de ces dernières dans les dépenses publiques totales : 21 % en France contre 60 % en Allemagne, 53 % en Espagne ou 48 % en Suède. La dette des collectivités ne représente que 6 % du PIB. Et la part de la dette des collectivités locales françaises dans la dette publique de la France représente moins de 10 % contre 15 % en moyenne en Europe.

De fait, les collectivités françaises n’ont que peu recours aux marchés obligataires pour se financer. Sur le montant total de la dette des collectivités, seulement 6 % sont financés par des émissions obligataires, le reste étant structuré sous forme de prêts.

Recours au marché obligataire

Dans un contexte de baisse des dotations du gouvernement central aux collectivités locales (11 milliards d’euros entre 2015 et 2017) et de hausse des dépenses, les besoins de financement des collectivités se sont accrus ces dernières années, notamment pour les villes. Selon l’agence S&P, les emprunts nets atteindront 18 milliards d’euros en 2014, puis 20 milliards d’euros en 2016. Si le niveau de la dette rapporté aux recettes reste contenu à 73 % en 2013, c’est la trajectoire qui inquiète puisque que S&P projette que ce ratio atteindra 78 % d’ici fin 2016.

Pourtant, le canal classique du crédit bancaire ne permet plus aujourd’hui de répondre à ces besoins. Cette désintermédiation financière se fait au profit du marché obligataire où les taux atteignent des niveaux historiquement bas, du fait de l’action de la BCE. La part des banques privées dans le financement de la dette des collectivités connait une baisse tendancielle depuis plusieurs années. Ce mouvement s’est fait aux profits des banques publiques qui ont dû prendre relai, et, dans une moindre mesure, des émissions obligataires.

Toutefois, si les collectivités désirent émettre directement sur les marchés, les difficultés sont nombreuses : volume d’émissions, amortissement in-fine, coût de la notation financière et exigences juridiques. C’est pourquoi la création de l’Agence France Locale (AFL) permet de répondre aux problématiques contemporaines de financements des collectivités. L’accès aux marchés pour la plupart d’entre elles étant impossible pour des raisons de taille critique, l’AFL, en mutualisant les besoins de ses membres, propose un service bancaire de prêts à taux très avantageux.

Les collectivités pourront ainsi optimiser le coût de l’emprunt tout en diversifiant leurs sources de financement. L’accès à la liquidité sur le marché est donc assuré par l’intermédiaire de l’AFL qui bénéficie d’une qualité de signature suffisante pour émettre même dans un contexte de crise.

Sources de financement diversifiées, conditions de marchés favorables

L’Agence France Locale a été créée par la loi bancaire du 26 juillet 2013 et a obtenu le feu vert de l’Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution (ACPR) pour débuter son activité opérationnelle bancaire le 5 janvier 2015. Ses fonds propres sont composés des apports des collectivités membres. Au 18/03/2015, l’AFL comptait 91 collectivités membres actionnaires pour un montant total de fonds propres de 110 M€, soit plus de 20 % de l’objectif de capitaux propres à long terme.

Les prêts octroyés par l’AFL peuvent être à moyen ou long terme, mais aussi, à partir de 2016, à court terme. Les produits structurés sont interdits et l’établissement cherche à proposer des prêts simples et lisibles pour ses clients. Afin de limiter le risque de dépendance des collectivités, le montant maximum de prêts est fixé à 50 % des besoins annuels de financement de chaque collectivité.

Entre 2000 et 2011, l’évolution du taux d’intérêt moyen payé par les collectivités sur la dette suit celle du taux souverain à 10 ans français. En revanche, depuis 2012, les conditions de financement des collectivités ne se sont pas améliorées au même rythme que celles de l’État. D’un côté, le souverain ayant accès à des marchés profonds et liquides a bénéficié de l’évolution de la politique monétaire de la BCE ainsi que la recherche par les investisseurs d’actifs sûrs. De l’autre, les collectivités ont pâti du deleveraging engagé par les banques à partir de 2011, ce qui a considérablement limité la baisse des taux d’emprunt.

De fait, l’AFL offrant la possibilité aux collectivités d’avoir accès aux marchés de capitaux, celles-ci devraient mécaniquement voir une baisse de leur coût d’endettement à mesure que les taux d’intérêt continuent à baisser, dans le sillage de l’action de la BCE.

L’AFL devrait attirer les investisseurs de long terme

L’AFL prévoit d’émettre annuellement 3 à 4 émissions sur toutes les maturités possibles afin, d’une part, de couvrir les besoins de financement de ses clients et, d’autre part, de mettre en place son coussin de liquidité. De fait, l’AFL serait amenée à lever, à horizon 2024, entre 5 et 6 milliards d’euros par an en faisant appel aux investisseurs de long terme.

À ce titre, le 24 mars 2015, l’Agence France Locale a clôturé sa première émission obligataire, pour un montant total de 750 M€ sur 7 ans. Le carnet d’ordre s’est élevé à plus de 1,3 milliard d’euros, avec la participation d’une grande diversité d’investisseurs par type et par provenance géographique, avec près de 80 % d’investisseurs étrangers. Le placement des titres de l’opération a été réalisé sur un rendement de 0,423 %, soit une marge de 22 points de base par rapport à l’OAT de durée équivalente.

Concernant l’appréciation du risque de l’émetteur, l’AFL est supervisée par l’ACPR et est donc soumise aux exigences réglementaires en termes de solvabilité et de liquidité. Début 2015, le ratio CoreTier 1 s’élève à 12,5 %, un niveau largement supérieur à la limite imposée par Bâle 3 (8 %).

Le mécanisme de double garantie de la structure semble particulièrement robuste et doit assurer la résilience de l’agence à long terme : les créanciers peuvent appeler directement en garanties les collectivités membres et les créanciers ont la possibilité d’appeler directement en garantie la Société Territoriale. Ce double mécanisme permet aux bénéficiaires de disposer à la fois de la faculté d’appeler en garantie la multiplicité des collectivités membres, qui ne sont pas susceptibles de faire faillite, et de celle de pouvoir actionner la Garantie Société territoriale.

L’AFL ne dispose pas de garantie explicite de l’État. Néanmoins, selon la constitution, les collectivités ne peuvent être déclarées en faillite. De fait, s’il n’existe pas de garantie explicite de l’État sur la dette émise, celui-ci pourrait être amené à intervenir en cas de difficulté majeure d’une collectivité. Si les exemples passés de la faillite d’Angoulême en 1990 et de Briançon en 1992 montrent que l’Etat ne pratique pas de « bail out », il est possible que sa vision évolue lorsque l’AFL atteindra une taille systémique.

Par ailleurs, la méthodologie d’évaluation interne des membres permet de limiter le risque crédit de l’établissement. En effet, la politique financière de l’AFL agit de la même manière qu’une analyse crédit puisqu’il met en place un dispositif de notation interne des collectivités locales souhaitant devenir membre. Cette notation s’articule autour de deux axes : une analyse quantitative (qui comprend la solvabilité, la soutenabilité de la dette et l’endettement) une notation qualitative, utilisée lors de l’octroi d’un crédit, basée sur des critères économiques.

Dans un souci de transparence vis-à-vis des investisseurs, l’Agence met à leur disposition, d’une part, les informations relatives aux garanties et, d’autre part, les données financières des collectivités membres. À noter que les collectivités ne peuvent emprunter que pour financer leurs investissements et doivent assurer le remboursement en capital des prêts sur leurs ressources propres. En tant que banque, l’AFL se couvre contre les trois principaux risques que sont : 1) le risque de change, 2) le risque de taux, 3) le risque de liquidité.

Enfin, depuis janvier 2015, l’agence est notée AA2 par Moody’s (un cran en dessous de la note du souverain français) accompagnée d’une perspective négative. Moody’s souligne que les dispositions mises en place par l’AFL doivent permettre d’assurer la qualité des actifs de l’établissement. Toutefois, Moody’s met en avant des risques liés à la création récente de la structure notamment le fait que l’AFL n’a pas encore atteint une taille critique suffisante pour être systémique et de fait conditionner une garantie de l’État. En outre, l’AFL est en attente d’une notation chez S&P.

Suivre l’exemple des pays d’Europe du Nord

Le modèle d’une agence de financement à l’échelle nationale, regroupant des collectivités locales souhaitant se financer sur les marchés de capitaux, est déjà mis en pratique depuis plusieurs décennies dans les pays nordiques. Ces agences assurent l’accès continu à la liquidité, même en période de crise, celles-ci n’ayant pas été affectées par la crise de 2008.

Dans les pays nordiques, le rôle des collectivités locales dans l’économie domestique est bien plus prégnant qu’en France. L’autonomie financière qui en découle les a poussées à se financer sur les marchés dans un contexte de baisse graduelle des dotations du gouvernement central.

À noter que, pour la Finlande et la Suède, la création de ces institutions financières s’inscrit dans un contexte de crise à la fin des années 80 et début 90 : suite à la hausse des taux et à l’explosion de la bulle immobilière, les collectivités ont vu leurs budgets se tendre alors que l’accès aux marchés de capitaux leur était quasi impossible. Dès lors, la mutualisation des emprunts s’imposait comme la solution optimale pour assurer leur financement. En outre, le modèle continu à faire des émules puisqu’après la France, le Royaume-Uni songe également à se doter d’une agence spécialisée dans le financement des collectivités.